Le Conseil fédéral a-t-il transgressé la loi?

Autokraten an der Macht

Katharina Fontana

Wie weit dürfen die autoritären Entscheide des Bundesrates gehen? Wo bleibt die vielbeschworene Verhältnismässigkeit?

Es scheint, dass die Schweizer Bevölkerung langsam zu ihrem kritischen Geist zurückfindet und die verbreitete Corona-Phobie mehr und mehr einer gewissen Nüchternheit Platz macht.

Mitte März, als die Landesregierung drastische Massnahmen verkündete, den Schulbesuch verbot, Restaurants schloss, die sozialen Kontakte abwürgte, konnte sie auf eine fast geschlossene Unterstützung zählen. Die Bürgerinnen und Bürger stellten sich unter die schützende Hand des Bundesrates und nahmen es hin, dass er und subalterne Funktionäre sie wie Kleinkinder behandelten («Wenn ihr brav seid, sperren wir euch über Ostern nicht ein»).

Auch liberalen Zeitgenossen schien der Kompass vorübergehend abhandengekommen zu sein, Proteste gegen das autoritäre Gebaren waren von ihrer Seite kaum zu hören. Selbst die Jungsozialisten und die Antifa zeigten sich handzahm, ihr Aufbegehren beschränkte sich darauf, Solidarität fürs Verkaufspersonal zu fordern, statt den – für einmal tatsächlich um sich greifenden – Polizeistaat zu attackieren. Wie bereitwillig wir auf unsere Grundrechte verzichtet und wie schnell wir die Sicherheit über die Freiheit gestellt haben, ist verstörend.

Dabei war schon bei der Ankündigung der drastischen Corona-Massnahmen ersichtlich, dass der wegen des Auslands unter Nachahmungsdruck stehende Bundesrat weit, sehr weit geht (Weltwoche Nr. 12/20). Und es war nicht zu übersehen, dass sein hartes Durchgreifen in einem grotesken Missverhältnis stand zu seiner Unfähigkeit, Atemschutzmasken oder Desinfektionsmittel zu beschaffen, verlässliche Daten zu erheben oder repräsentative Tests durchzuführen. Verdient ein solcher Staat das Vertrauen seiner Bürger?

Notverordnungen und Notverfügungen

Die Corona-Debatte wird nach wie vor von Medizinern und Ökonomen beherrscht. Noch wenig thematisiert wurde die Frage, wie das Ganze rechtlich aussieht und ob der Staat eigentlich tun darf, was er tut. Ist der Bundesrat befugt, die Schweiz zu einem Gutteil stillzulegen und zahllose wirtschaftliche Existenzen zu vernichten? Ist er befugt, die freie Fortbewegung der Bürger massiv einzuschränken und aus Handydaten Bewegungsprofile zu lesen? Und wenn nicht: Kann man ihn dafür zur Verantwortung ziehen? Wie steht es mit der Staatshaftung?

Die Rechtsgrundlage, auf der sich die Landesregierung bewegt, ist auf den ersten Blick pickelhart. Die Corona-Verordnung beruft sich unter anderem auf das Epidemiengesetz, laut dem der Bundesrat in einer ausserordentlichen Lage «für das ganze Land oder für einzelne Landesteile die notwendigen Massnahmen anordnen» kann. Diese Regelung ist eine Wiederholung dessen, was die Exekutive ohnehin, direkt gestützt auf den Notstandsartikel der Bundesverfassung (Artikel 185 Absatz 3), tun darf: in Eigenregie Notverordnungen und Notverfügungen erlassen, um schweren Störungen der öffentlichen Ordnung entgegenzutreten.

In der Verfassung steht allerdings auch, dass der Staat verhältnismässig handeln muss – dass sein Tun also geeignet, erforderlich und zumutbar sein muss, dass er, anders gesagt, nicht das gröbste Geschütz auffahren darf, sondern das mildeste Mittel wählen muss, welches zum Ziel führt. Vom Verfassungsprinzip der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns, das Politiker sonst regelmässig beschwören und das selbstverständlicher Teil des juristischen Alltags ist, war in den letzten Wochen erstaunlicherweise kaum etwas zu hören. Doch die Frage stellt sich durchaus: Hat die Landesregierung beim Kampf gegen das Virus wirklich das mildeste Mittel gewählt? Ist es vernünftig, zum Schutz einer Bevölkerungsminderheit die grosse Mehrheit zu behindern und damit dramatische Folgen für den Wohlstand aller in Kauf zu nehmen? Ist es verhältnismässig, Papeterien zu schliessen und Blumenfelder zu sperren, Kleinläden gegenüber Grossverteilern zu benachteiligen? Lässt sich mit dem legitimen Zweck der Pandemiebekämpfung alles und jedes rechtfertigen, auch rechtsungleiche Behandlung und Willkür?

Hohe Hürden für Staatshaftung

Diese Fragen sind mehr als berechtigt. Die vom Bundesrat verhängte Corona-Notverordnung ist als solche zwar gerichtlich nicht anfechtbar, wohl aber die als Folge davon erlassenen konkreten Verfügungen. Der Gärtnereibesitzer oder der Buchhändler beispielsweise, die ihre Betriebe stilllegen mussten, könnten gegen den Staat klagen und versuchen, ihn wegen unverhältnismässigen Eingriffs in ihre wirtschaftliche Freiheit zur Verantwortung zu ziehen.

Das dürfte nicht einfach sein: Die Gerichte legen bei der Staatshaftung einen strengen Massstab an, indem sie eine eigentliche Amtspflichtverletzung voraussetzen und nicht jedes falsche Verhalten genügen lassen. Dass ein Gericht zum Schluss käme, der Bundesrat sei in der Corona-Krise pflichtwidrig vorgegangen, zumal er unter Zeitdruck und Ungewissheit entscheiden musste und muss, ist deshalb wohl nicht sehr wahrscheinlich.

Dennoch ist zu hoffen, dass die autoritären Entscheide der Exekutive nicht nur epidemiologisch, wirtschaftlich und politisch bewertet, sondern auch juristisch unter die Lupe genommen werden. Es kann nicht sein, dass die Landesregierung im Alleingang über das ganze Land drakonische Massnahmen verhängt und am Ende niemand prüft, ob sie dabei in rechtlich zulässiger Weise gehandelt hat.